地方金融办挂牌金融局：填补监管空白 厘清央地监管边界

越州三宝

　   出于严控系统性金融风险的需要，更多的地方金融办正在变身金融局。

　　11月4日晚，央行官网刊发央行行长周小川撰写的题为《守住不发生系统性金融风险的底线》的文章，这篇文章摘自《党的十九大报告辅导读本》。文章再度发出警告，中国金融领域的潜在风险和隐患正在积累，脆弱性明显上升，需同时防止“黑天鹅”事件与“灰犀牛”风险发生。

　　十九大报告中提出，要深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。

　　对于地方监管而言，金融办改金融局被视为加强金融安全的关键落子。

　　事实上，早从2009年开始，已有包括北京、广州等多个城市金融办“变身”金融工作局或金融监管局（下称“金融局”），并将原金融工作局的职能分为服务、监管、执法三大块，重点强化监管、执法。地方将赋予金融监管局相应的执法功能，并配备执法人员。

　　7月，全国金融工作会议明确提出“回归本源、优化结构、强化监管、市场导向”的十六字原则。10月10日，深圳金融办加挂地方金融监管局牌子备受瞩目，被认为是十六字原则的落地，也是今后金融监管改革的趋势体现。

　　从事业单位到行政机构

　　“原来的金融办只是办事机构，多是提供事务性和服务性的工作。金融局的工作则更有实质性，有相应的权力和运行的要求，有管辖的事务方面的要求，还有组织架构方面的要求，较为适应现在金融生活的需要。”中国人民大学教授、金融与证券研究所副所长赵锡军告诉记者。

　　近年来金融业的快速发展也伴随着金融风险事件发生，加强地方监管势在必行。

　　深圳市金融办官网显示，目前深圳市金融办主要设置了5个处室，分别是综合处、金融服务处、政策规划处、金融稳定处、金融合作处。时代周报记者注意到，其中只有金融稳定处强调了监管与风险处置等相关的职能。

　　这意味着，此前深圳市金融办的架构设置更多承担着服务型职能。

　　而在临近的珠三角制造业佛山，金融工作局早于2010年就已成立。“佛山有着活跃的民间资本，从金融办到金融局，有助于完善金融活动的属地监管。”佛山市金融局一名负责人告诉记者。

　　从金融办演变成金融局，意味着机构对金融监管力度的进一步增强。

　　在采访中，前述佛山市金融局负责人向记者指出，金融办多是直属各级地方政府的事业单位，金融局则是直属该级地方政府的行政机构。从金融办向金融局的改变，实质上是机构性质从社会服务机构向政府权力机构的转变，“虽然只有一字之差，但监管力度是千差万别的”。

　　“从金融的稳定和管理工作上来讲，同样的职责，金融局会要求落到实处。”赵锡军对记者表示。

　　2017年7月，全国金融会议在北京召开，根据会议精神，各个地方必须要有一个部门来承接金融监管的职责，主要负责监管包括小额贷款、融资担保、融资租赁、资管公司、典当行等7类金融属性机构。

　　“金融局的管理范围和目前‘一行三局’体系并没有很大重叠。相反，金融局是有力补充。”前述佛山市金融局负责人对此评论道。

　　该负责人补充道，“一行三会”在地方的派出机构，均是采取对其上级机构负责的“垂直管理”模式，而非对当地地方政府负责。监管民间借贷既要有金融执法权，又要有地方行政执法权，因而民间借贷板块常常游走在监管的边沿。

　　中央财经大学金融学院教授、银行业研究中心主任郭田勇告诉记者：“从整体来讲，中央对地方金融监管非常重视，可以看出对一些地方性的金融机构给予了较大的支持力度。在这种情况下，金融局要进一步发挥好地方金融监管职能，控制地方性金融风险，这很关键。”

　　意在填补监管空白

　　“金融办最初设立的目的是协调沟通，现在却要负起监管职能。这当然会出现错位。”广东省金融办一名人士告诉记者，本世纪初，各地设立金融办的初衷是在日益活跃的金融活动中协调“一行三局”。

　　比如，上海市于2002年9月率先设立金融办，最初只是作为协调议事的机构，没有监管权力，也没有行政审批权。随后各地纷纷设立金融办，目前全国已有31个省、自治区及直辖市政府设有这一机构。

　　随着金融活动的不断活跃，“一行三会”的监管体系已不能满足金融风险控制的要求。尤其是民间金融和互联网金融的迅速发展，使得监管缺位的状况愈发凸显。

　　2016年末，佛山的居民存款达到6232亿元，民间资本在这座制造业城市的流动非常活跃。虽然当地已出台相关的管理办法，但对于小额贷款和互联网金融的上位法仍然缺位。

　　前述佛山市金融局负责人告诉记者，当下“一行三局”的监管存在不少触及不到的地方，这成了地方的监管难题：地方政府把监管权给了金融办，但金融办本身没有明确的监管职能，也难以协调和“一行三局”之间的工作，位置尴尬。

　　“为了让金融服务能够真正地惠及所有人民，同时也让风险控制能够有相应的职能部门，对中央层面或地方层面现有的监管制度进行一个更高效的配置，是金融监管改革一个很重要的方面。”赵锡军表示。

　　更重要的是，在金融监管和推荐上市之间，金融办越来越难“鱼与熊掌兼得”。

　　前述广东省金融办人士在采访中表示，除珠三角地区外，粤西及粤北地区都面临着金融人才不足的情况。许多地方金融办的工作人员来自于当地发改委、经信委等部门，此前主要负责辅导企业上市等工作，有的地方则是一套人马两个牌子。在金融形式多样、专业度要求更高的当下，矛盾逐步凸显。

　　“这对金融办来说是个挑战。因为要同时面临职能的庞杂和专业人手不够的问题。”兴业银行首席分析师鲁政委向记者表示。

　　据悉，深圳市为提高地方金融监管的履职尽责能力，也将充实金融办的队伍，逐步构建与现代地方金融治理相匹配的监管体系。

　　在鲁政委看来，金融监管改革实质上借鉴了一些成熟经济体的经验。“例如根据当地的情况，赋予金融机构一定的审批权，但前提是权责对等。批准以后就要把它给管好，出了问题需要承担责任。现在的原则是全国性的监管服务机构主要负责系统性的风险，而地方性的金融监管机构主要是平衡好风险和发展的问题。”

　　厘清央地监管边界

　　在今年7月14-15日在北京召开的全国金融工作会议中，习近平总书记强调，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任，并称“金融管理部门要努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围”。

　　事实上，习近平讲话中提到地方政府在金融风险的处置中的责任，正是属地原则。

　　7月3日，深圳市金融办下发《深圳市网络借贷信息中介机构备案登记管理办法（征求意见稿）》（下称《管理办法》）。其中，要求深圳地区网贷平台实行“本地注册、本地运营、本地存管”，这是继上海实行属地化存管之后，又一地区“仿效”。一旦细则落地，大批网贷平台将面临更换资金存管银行的处境。

　　之所以要求各平台银行资金存管必须要在深圳有分支机构，深圳市金融办负责人对外解释称：“通过我们前期大量的实地走访和调研，发现有些平台的数据跟披露不符，而且差距过大，由于资金结算账户不在深圳，我们也没办法监测平台的资金流向，这样投资者的利益根本没办法保证。深圳网贷平台太多，如果不从严监管，隐藏的风险到时候谁来承担？银行存管属地化原则要落实执行。”

　　对此，前述佛山市金融局负责人分析，深圳是经济特区，也是当下网贷行业最活跃的城市，数量和成交量均位于全国前列，且平台跨区域经营现象明显。受这一系列因素影响，所以相比目前已发布网贷备案登记管理办法的地区，深圳市的“属地化”管理最严格，提出了“信息系统”、“系统数据”、“存管银行”、“注册地”、“经营地”、“资金结算账户”等属地管理要求。

　　“事实上，通过属地监管是政府金融体系内比较认同的一种监管方式，但属地监管的前提，在于央地之间责任的厘清。”前述广东省金融办人士向时代周报记者举例说，在当下的监管体系中，如果深圳的一家互联网金融平台发行了挂钩A股指数的产品，并命名为保险产品，其投资功能主要为对冲指数下跌可能受到的损失。从产品结构上说，该产品类似于二元期权，理应从属于证监会监管；但从产品名称上讲，其又自称“保险”，又可能归保监会负责；但事实上，该类业务不在任何监管部门备案，属于擅自公开发行的违规产品，这时候就需要公安部门介入。在这样的大背景下，属地责任划分难以完善。

　　前述佛山市金融局负责人则对时代周报记者指出，在厘清央地责任时，中央层面应当负责框架结构，例如重大金融立法、国家金融发展政策与战略、金融宏观调控、国家金融标准、全国信用体系建设、全国性金融机构的监管、系统性和跨地区金融风险防控、加强对各地金融工作的指导和协调、地方金融监管人才的培训和输送。

　　地方层面更应该侧重于执行，包括省级以下的金融管理，贯彻落实国家金融方针政策、配合中央监管部门工作、本地金融立法、金融发展政策与规划、地方性金融机构的监管（如小贷公司、融资担保公司、典当行、地方产权股权交易所、村镇银行、农村资金互助社、融资租赁公司、金融消费公司、农村信用社、区域性保险公司和信托公司等）、本地区金融风险防控、金融聚集区与金融功能区建设、金融生态环境建设、金融人才的集聚与开发、民间金融的培育和发展。

　　正如银监会主席郭树清在党的十九大中央金融系统代表团开放日上透露，今后整个金融监管的趋势会越来越严，严格执行法律、严格执行法规、严格执行纪律。



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