我国粮价政策改革的逻辑和出路

纸扇墨客

程国强：我国粮价政策改革的逻辑与出路

尊敬的刘部长、高局长，各位行业内的朋友大家上午好!首先是祝贺粮食财富论坛第五届的成功举办。我的印象中我们只参加了三届，今年我感到很突出的特点，是反应了目前国内粮食市场的形势。我注意到在议程安排里边，它实际上有两个重要的议题都跟目前的形势紧密挂钩。比如九三的杨总他的发言里提了“行业低迷”，下一个对话的主题叫“市场困局”。充分反映我们市场各位朋友对目前形势的基本判断。

在这个背后有它的逻辑，我想今天利用会议给我的一点时间，对这个问题做一些我个人的分析。给大家谈谈我个人的一些想法，完全是个人的想法，我看到好多媒体在这里，我也不知道多说还是少说?有些话市场有些内部沟通更直接，但是今天媒体在这，我们其实也便于把有些观点跟媒体朋友分享。究竟中国现在粮食市场处在怎样的阶段?对本身市场的周期性的研究和判断，待会儿我的老兄尚强民会长他会做详细的论述。我只是从政策的层面给大家做一些分享。主要是三个方面的三个内容。

第一是对现在粮价政策改革的倒逼机制。我们通常说为什么中国粮食出现“三量齐增”?第二，粮价说改非常困难。第三是怎么改?改革的逻辑是什么?逻辑和路径。

从目前的形势来看，现在大家所讨论的粮食的困局、行业的困难，都是和我们现在“三量齐增”有关，粮食连续12年都在增。在这同时我们进口量也在增，去年进口量突破1亿吨，我们历史不曾有过的。第三库存是增的，这三者是矛盾的。
分析“三量齐增”，有很多学者对它进行深入的剖析。我们也认为“三量齐增”是多种因素共同作用的成果。也是我们现在整个国家粮食安全处于历史困境的表现，为什么粮食出现困境这么的困难?我们看它的形成机制、根本原因是什么?
我们觉得“三量齐增”它背后，归根到底是跟现在政策密切相关的。我们觉得目前实施的包括社会民主 政策在内的价格政策，它所形成的市场的扭曲，它本身颠覆了国内市场价格体系的关系，可能是“三量齐增”的根本原因。

玉米是最受关注的，目前玉米的现象叫做玉米悖论。至少四个因素值得大家关注分析。

第一个对玉米来讲，有一个临时收储政策。临时收储背景下这样一个提价，带来对全局性粮食增产的刺激。我们看到数据临储每年提10%的市场刺激，整个市场带来变化。对农民来讲，玉米价格是只涨不跌，玉米是稳赚不赔，我原来一个朋友原来做贸易的，现在种粮了。现在带来了很多主产区农民放弃杂粮种植，腾出来地方种玉米。很多地方不适合种玉米的，现在引进新品种种玉米，有的环境的破坏。

在这个同时，支撑主产区扩大玉米种植的同时，实际上抬高了玉米的价格，促进了华北、西北、华东地区的玉米生产。比如西南地区，它是东北玉米产品市场，都属于东北的区域。最近两年由西北的地填补西南的市场。

所以在这样政策的刺激下，我们玉米开始成为全国最大的品种。

第二，刚才郄局长、刘部长致辞中提到，我们国内外粮食价格倒挂。倒挂直接诱因因为进口。国外的粮食进入市场，国产的玉米被替代。去年初步分析玉米的替代，由于我们玉米进口2707万吨，它的替代品包括高粱、大麦，饲料其他的替代没有限制。大量进口是2707万吨，至少有2500万吨是直接替代我们的玉米。

分析越南、东南亚的市场，越南他200多万吨，它进400多万，我们怀疑通过走私渠道进中国市场。

过去我们是出口现在是进口。近几年来同类产品国内市场，在一年替代国内消费。

第三，收储压力全面向国库转移。包括农民加工企业、贸易商等等。现在全部国库在收粮、政策在收粮。储备的设备来看，2014年东北地区，八千多万，相当于产区产量的80%。主产区华北到东北，价格梯度的关系，但现在是倒挂。我们怀疑甚至有可能现实，华北玉米其他地方玉米到东北进行临储。

第四，消费不旺、出口受阻，使粮食有效需求低迷，加剧国内库存压力。库存的增加，与我们消费低迷有关。

有两个情况。一个是玉米主要用途之一是饲用。国内配合饲料在2012年达到1.96亿吨再没有什么增加了。增产的饲料玉米没有增量，增产的玉米没有出路。
第二是深加工。由于这种替代，由于这个市场的行情，我们看看整个行业的平均产能利用率不到40%。所以出现这样一个情况。

实际上这样一种背景，这种“三量齐增”倒逼着我们对现在粮价政策进行改革。现在的改革非常困难。我记得在2011年首届财富论坛我们提了类似的观点，2012年论坛在北京开的，我在会上专门提了改革粮价政策。但是提出以后到2013年国家决定试点。为什么推不动?是不是市场矛盾不突出?从目标价格补贴，一个是畏难情绪，一个是学界冷嘲热讽。

今年对临储政策微调以后，有关部门特别是地方还有一些带投资性质的动力大。比如我是贸易商，包地，是商业投资，是新型主体，对政策调整反应非常强烈。到目前为止批评之声仍然有，政策不断调。

改革迈出第一步，今年中央根据玉米这样特殊的情况，价格从1.12调到1块钱，还有其他的外部效应。

第一，今年收六千万吨很有可能。

第二，由于我们对玉米价格进行调整，对其他价格没有调整，有可能导致粮食产能向没有调整的品种，形成新的资源的集中，或过剩。特别是水稻，原来讲玉米不要像第二个大豆，玉米从国内库存看，我们担心稻谷成为玉米第二。如果整个政策没有出现配套改革，这个局面明年会出现，这个是值得警惕的。

第三，会引发部分地区的土地流转违约和纠纷。黑龙江土地流转面积达到70%以上，更多我原来不是干这个的，现在承包地300块钱，现在是4、500块钱，一亩地承包成本是500块钱，这本身不是农业应该有的方向，把农业竞争力打低了。如果价格调整，预计收益会减少，甚至带来我们认为不是正常土地流转新的纠纷和矛盾，这是提早预警。

为什么粮价改革难以推进?我们进行了总结。现在大家看到玉米悖论实质的问题高库存。高库存是整个粮食深层次矛盾的表象化。解决高库存，不能解决粮食的深层次矛盾。有些部分头痛医头，脚痛医脚。高库存形成机制是什么?可能分析了，不一定愿意达到质的治理。只考虑采取消化某一种高库存这样一种思路，不考虑要解决库存的形成机制，粮食问题会周而复始。

改革推进有深层次的原因，有本质上的问题。首先归根到底是目前我们粮食政策我们的粮价政策，它的目标功能错位，改革是陷入逻辑矛盾。为什么讲现在粮价政策有太多的负担?有目标多重功能错位的问题。从基本目标来讲，我们现在社会价格民主政策，既要保供给促进生产，同时要保收益，保护农民种粮积极性。
由此使这样一个政策，它涉及的利益关系越来越保障。大的方面关系到国家安全。粮食丰收是好事，总的是好事。库存多，涉及到国家粮食安全大局的。更进一步涉及到地方政府，我们粮食产业还有农业生产者，我用的是农业生产者，有信心主体出现了，实际上他们多种利益。

最后有一个本质的问题大家一般不说，所有的负担由中央财政负担。利益是多重的、矛盾是复杂的，但最后的责任在中央财政上面。

如果再进一步分析，我们这样一种保供给、保收益的农业政策目标，实际上是涉及到所有的政策。我们所有政策都有这样的，包括提高农业竞争力等等。

这两个之间保供给、保收益既相象又相背，可以看到它逻辑，如果要增收要提价增产。如果提价会导致鼓励消费，玉米的适用是稳在深加工产能不到40%，同时有深加工部分，这样形成库存增加。另一方面提价导致国内价格高于国际价格，逼着国外便宜进口的东西冲击国内市场。

一般这两个目标，如果在国内粮食供给不足，国内价格低于国际市场时，这两个目标是一致的。我们既可以保供给也可以增收，保收益。

但是如果这个情景发生变化，如果是你现在粮食供给关系相对充裕，没那么紧张的时候，它就是矛盾的。所以在2005-2010年间政策矛盾没那么明显，因为通过稳步提高粮食收储价格，刺激了农民积极性，保证供给同时实现了粮食稳定增产，这两个是相象的。

2011年以来国内粮食供大与求。

表面上有利于保护农民收益，刺激粮食大规模生长，但形成高库存，进口激增，形成了困局。

第二个政策非常严重，改革深陷利益樊笼。08年实施临储政策到现在，7年多的时间，形成路径依赖。使粮食调控简单化，政府现在整个调控手段简单化、市场政策化、预期单一化、利益复杂化、矛盾突出化，这是目前粮食的基本描述。如果想改变这个状况，调整退出临储等等价格政策，会引发一系列的政策变化。最终会对整个改革提出质疑，今年这次得到验证，如果要调临储价格，特别想退出临储，很多人拿粮食安全说事。拿出政策目标，你是不是对保供给保收益，尽量保护农民种粮积极性，会不会缺位这样一种担忧。

至少我了解到现在有些部门，仍然保护小麦、水稻的最低收购价格政策。理由是这样一种价格支持政策，对农业对农民的补贴，总的是有三大类政策。一种叫价格支持一种是直接补贴，还有一种对农业的支持。对农业不说，如果对农民生产者是两种措施。一种是价格支持。成本是由消费者负担。直接补贴是由纳税人财政来负担。世界上所有的国家最开始是图便宜，都是愿意用价格支持，不管美国、欧盟、日本，所有发达国家愿意用价格支持。我们国内也不例外，我们最开始利用价格支持，使农民做出贡献，后来我们涉及最低价格收购政策，通过这个方式，通过消费者负担。后来不得不转化为由财政负担，最开始考虑便宜，消费者负担不用财政拿钱。

所有国家包括美国，美国后来同样是类似的政策，最后粮食政府收了没地方放，不得不改政策。欧盟通过价格干预，使粮食生产以后，必须拿钱补贴出口，才能把库存消化掉。日本也是实施很大结构调整政策，才把大米库存消化掉。

我们是到了那个阶段，一样。但是大家喜欢的尤其政府部门喜欢的，是因为操作特别简单。挂牌收了，收益很直接，价格定的很高，是农民的，效果很明显。中国政府他们认为在中国最合适。

直接补贴，我刚才讲第一是价格补贴，第二个是直接补贴。分两种，一种是挂钩补贴，种得多收得多，跟农民产量销售量等等挂钩。还有一种是脱钩补贴，这种补贴跟农民不挂钩。操作太复杂在中国没有实施。小麦、水稻目前听到的声音是最低收购价政策。

第三改革动员机制，这个是跟大家讨论的。谁来有效推进改革?粮食政策问题错综复杂，涉及很多部门，涉及到十个部门。谁来有效推进改革?现在有一种倾向政策解答喜欢，国家的粮食安全不是问题，国家也好、部门也好、农民也好、地方也好，谁都好，这样的政策找不出来。与这种动员机制的设计有一些关系。
现在肯定是要改，目前的粮食市场形势，我们的高库存进口提升的压力已经没有了。能不能改?这也是要论证的。我们认为现在是改革最好的时机，一个是库满为患。库存很充足，改革是对是错?如果是错，如果出现一定问题的话，会给我们留下一些回旋的空间，加上国际市场不错。

第二，我们现在积累了稳定的产能基础，这是我们推进粮食政策改革根本的保障。

第三，国内形成了改革的共识，也有改革的预期。比如很多人形容两只靴子从天上掉下来，掉下一只还差一只。还有我们去年探索农产品价格改革机制。
究竟怎么改?现在讨论非常多，特别市场对这个问题反映非常强烈。我们对这个问题也做了调研，从2011年开始，2012年开始系统的调研一直到今天，我们一直认真的思考这个问题。

改革的逻辑，刚才讲改革与政策目标有关系，保供给保收益二维一体。在逻辑上把它理清楚，我们提定向施策。针对具体的价格目标，保供给是保供给的政策，保收益是保收益的政策。我们过去保供给保收益二维目标区分。想一个政策包揽下，这个做不到。应该按照桥归桥路归路的原则，将两个目标定向施策，针对不同的目标采取不同的政策。

改革的方式就是这样的。什么意思?如果调粮价政策，回到难的设计政策上去，通过调低价格，消除对市场的干预和影响。

第二因为你还要保收益，保收益另外采取直接补贴的措施。实际上在政策目标里面要分开，不同的目标实施不同的政策。

如果要推动这次改革，我们也深深的感到必须要设计利益补偿机制。如果要做出这样的改革的话，如果要使政策目标分开好，改革过程中，必须建立粮价改革利益补偿机制，使种粮农民在改革中利益不受损。要我们想办法，不能靠过去一个价格政策包治百病包打天下的做法。我们要动脑筋，设计不扭曲市场，又能实现保收益目标的粮食收益政策。

因此我们觉得改革的思路上可以考虑，首先强化改革的组织领导，很多改革窗口都被关上了，一定要强化改革的领导。必须把这个改革统一起来，统一组织、统一领导。特别是纳入中央整个深化改革这样一个领导机制中去。

第二个在思路上采取定向施策、价补分离、创新调控、综合配套这样一个做法。实际上我们提改革要三位一体。哪三位呢?退出粮价支持、配套实施种粮收益补贴，另外会带来价格市场波动的问题。需要我们有调控机制，不是简单的退出，而是要有利益补偿，要有调整机制。我们把这种改革叫三位一体。

从逻辑上来看，根据我们中国复杂的粮食的市场，和我们对粮食关注的形势，我们觉得分布实施稳步推进。用两到三年的时间，使粮价调整到位，形成以市场定价为基础的粮食价格形成机制，以直接补贴为主体的农民利益保护机制。对政策体系要因地制宜、因时制宜，与时俱进、动态调整。

全世界不管美国欧盟日本，改革没有目标，只能根据具体的情况定向施策，动态的。

所以我们提的是这样一种，三个同时抓的，退出价格支持的同时，退出机制我们受不了但要有利益补偿。市场不能是无序的，必须要有新的调控机制。

怎么退出粮价支持呢?两到三年时间，同步将水稻、小麦的最低收购价、玉米的临时收储价格降到不扭曲市场的合理水平。调整到位后，对水稻、小麦等重点粮食品种，另外采取不扭曲市场。不高于市场随行就市最低保障的措施，为农民卖粮提供基本保障。

具体有这样几个设计的考虑。

第一，是稳步推进的，实行稳步同步。有人追求一年到位。其实我们想明年能不能价格一步到位，调到国外高粱替代品的水平，这里面涉及的非常复杂，哪怕哪一点承担压力的话，必须稳步推进，但必须同步进行。

要点玉米调到未来以后恢复到08年的水平，不要有任何收储措施。大豆目标价格改变，不要有另外的收储模式。

第二，要设计一个最低保障的临时收储措施。这是市场的调控措施，基本功能不是保收益，是保卖粮难的问题。价格不能够成本加收益，不能这样。按国外的一些做法，这种干预性的东西，保成本只能保80%。而且成本要扣除地税，纯农户种粮85%，不是百分之百来保。

第三，几个调整到位，一个重要的标志就是说，价格进口产品价格竞争。

说玉米举例，讲玉米改革。什么是价格调整到位?现在算这个数字是前面算的，刚才讲高粱八毛钱，明年可能由于美国几个国家减少玉米种植，价格可能还会回升一点。只要是口岸价格倒退，这个价格原先高一点，现在价格更低了。现在如果推到东北可能价格会低一点。按这个价格运到广州，是这个价格。

另外是成本，成本发改委公布的资料数据，如果对拥有承包地的农民来讲，不应该把地租放在这。扣除地租以后，包括地租的成本一吨2129块钱，扣除以后每吨8毛4，在抵挡进口之间，我们设定最低保障收储的价格。

按这个逻辑来算，假定我们三年，今年算第一年，从1块1毛2调到1块。假定2016年价格过渡的调，2017年调到8毛钱，有可能明年调到位。国际市场价格涨一点，我们多降一点两年到位。

这样它对整个改革效果怎么检验呢?既可以弥补一部分，大部分的农民种粮成本。同时最重要是要打破路径。把库存形成机制去除。

另外，可以避免现在出现地租和生产资料价格非理性的上涨。我始终对土地流转的方式不是很认同，经过两年调研，我们现在正在推广，零地租，也可以形成规模种植，这是粮食关注的模式，可以提高我们玉米的竞争力。

改革的路径我们假定刚才说三年到位，也可能是两年到位。美国这些产区，2012年以来减少玉米的种植。我们估计未来几年国际市场价格有所变化，比如它会升一点我们降一点。

在这个同时我们要推进最低收购改革，包括水稻、小麦调整，调整思路跟刚才讲玉米是差不多的。不是说只调玉米不调其他的，最后引发资源集中带来的后果。
第二个是利益补贴的问题。农民的利益怎么办?提出种粮收益补贴。种粮收益补贴作为改革的配套措施，就是为了保护农民种粮积极性。

实际上是“目标价格补贴”升级版，目标价格补贴实施方式目前这一种，其实不是，目标价格补贴有多种实施方式，没有办法我们提到升级版。升级版是这样一种补贴，不跟具体的品种挂钩，任何粮食品种只要叫粮食，都可以获得补贴的权利。我们将来不针对玉米也不针对某一个品种，跟我们现在试点挂钩。因为是试点，真是全面铺开以后，对所有品种都有效。所以叫非特定产品。

这里一个按面积进行补贴，单位面积补贴的标准根据改革过程中，价格调低种粮收益减少情况确定，你的价格是成本加多少收益决定。不是这个意思。价格调低逐年提高补贴标准。假定2016年玉米临储价格下调到0.9元/斤，比2015年降低0.1元/斤，需补贴100元/亩。相当于农民每斤玉米还是得到1块钱的收益，今年国家实施1块钱/斤临储政策的效果相当，但不会扭曲市场，也不会增加库存，还能挡住进口。

补贴的财政成本，这是有关部门特别担心的。我们后来算了帐，假定政策调整到了以后，补贴标准到了每亩200块钱，玉米单产500公斤/亩，相当于400块钱，什么概念?把玉米放在库里保管费两年500块钱还要低。不改政策每年也要花这个费用，过去是消费者负担政策现在财政也要负担。财政负担就是保管，保管要损失，几年以后玉米变成什么都不能用了，假定保两年的话，给农民补贴还不形成库存，成本有一些增加，但效率大幅度提高。

第二，不与具体品种挂钩。调整玉米结构，农民种玉米挣钱继续种。补贴不仅种杂粮杂豆种任何品种能得到补贴的话，是推动经营调整。能够规避补贴的天花板，大家可能注意到去年总书记在中央会上讲过，我们现在成本抬升，但又面临两个天花板，一个是进口提价的天花板，一个是补贴的天花板。非特定产品的补贴现在控制在这，单个品种的补贴天花板现在已经突破了。

第三，补贴只针对法定承包地的种植面积。这个可以与土地承包权脱钩，“谁种补谁”。现在实际上避免了现在单一目标价格补贴操作方式所出现的种种问题。按省市具体补贴。

第四，创新粮食市场调控机制。不是改完就完了，必须有新的调控机制，否则市场剧烈波动也很麻烦，领导也会很担心，市场也不满意。我们在退出价格支持的同时，既有的粮食市场与支持政策的路径依赖关系将被打破，如不进行整合，有可能引发市场主体的不稳定预期，甚至粮食价格的大幅波动。今年下半年国家调整玉米收储价格后，市场已经印证了波动。

要创新粮食调控机制和体系。两个点，推动政策从目前价格支持直接干预为主导的“增产取向”，向以价格分离、市场机制为基础的供求基本平衡，这样形成以政策补贴为基础，预期引导、风险管理、储备调控、贸易补充等工具相结合的新型调控体系。

这个从目标模式来讲，在粮食供给紧张的时候，采取综合治理措施，既保供给也保收益提高国内有效供给水平。

我们提了几个工具，一个是实施产能补贴。如果不种，人多休耕，或者调整的话，我们会根据具体情况给一定的补贴。

第二，要实施预期管理机制。今年改革的方位春节之前必须宣布，具体办法落实到户，户户知晓人人明白。

第三，要完善市场的风险管理工具。如果你把定价市场化，也就是说把价格形成新机制，我们把工具提供给各个主体。这里保险，我们现在产品太单一，过去的设计远远不能满足现实的需求。

第四，粮食调控储备。现在我们有粮食专项储备，我们希望设立调控储备。调控储备怎么形成的?国家对小麦、水稻实施保障市场价，收的粮食重要一部分是作为调整作用。一方面解决卖粮难，另一方面提供与市场同步。这样有利于完善整个国家的储备体系，专项储备主要是要保障粮食安全，应对突发事件，调控储备主要是负责市场稳定，这样就可以形成分工明确职责清晰的国家调控体系。
最后一个是把这个口子管好。

完全是个人的观点，如果媒体想分享观点可以跟我联系。不管媒体朋友还是业界的朋友欢迎跟我讨论这个问题，政策、思路、方案怎么定的清晰，能切实解决目前粮食生产存在的问题。谢谢大家!

来源:中国粮油网