特殊管理股制度：引领国企改革创新性突破

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　2015年9月，中共中央、国务院颁布《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下称《指导意见》）中明确提出，探索建立国家特殊管理股制度。其实，早在2013年11月，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度。近日，中央发布了“十三五”规划蓝图，笔者认为，实现规划建议的核心目标，需要着重供给侧结构性改革，尤其要加快国企改革创新性突破。随着中国经济步入三期叠加的困难时期，国有企业经营正面临着前所未有的挑战。在当前深化改革创新发展的大背景之下，试点探索建立国家特殊管理股制度，引领国企改革创新性突破已势在必行。

　　特殊管理股制度是国际上通行的股份制企业管理制度，也是我国在借鉴国外成熟经验后提出的新概念新举措。它主要包括两种模式：

　　一是类别股份制度，也称一股多权制，即每股享有若干表决权。这种股份通常向特定的创始人股东发行，使得创始人股东在股份制改造和融资过程中，能够充分抵御公司外部股东的控制，防止恶意收购，并始终保有最大决策权和控制权。具体是将公司股份分为两种或多种，各种类股份具有同等的经营收益权，但创始人股东持有的股份种类具有特别投票权，包括董事选举和重大公司交易的表决等。

　　类别股份制度起源于美国私营企业在公众化上市过程之中，最早的实施案例来自于1903年创立的福特汽车公司，为推动公司上市，美国政府允许福特家族对公司股份进行分类设置，使得福特家族在企业上市后仍然拥有控制权和超级投票权。后该项制度在欧美资本市场发达国家普遍推广，包括在美国上市的新浪、58同城、500彩票网等多家国内企业也采用了双层或多层的股权架构。

　　二是黄金股制度，指政府持有少量股权或象征性持有一股，但在某些重大事项上拥有一票否决权。

　　该制度源于20世纪70年代末80年代初，英国政府在大力推行国企私有化改革过程中，鉴于部分国企涉及到国计民生和国家安全，政府担心失去控股权后可能会对国家和社会民众产生不利影响。针对这一难题，英国时任政府创造了“黄金股”这一特别股份形式，并制定了相应章程，其中规定了政府的主要权限包括：限定特别个人持有股份，限制有关集团资产的处理，限制有关公司自发性的关闭和解散，限制发行有表决权的股份，董事的任命条件等等。其中，公司管理层在实施重大并购或大股东出售转让其股份时，都必须经过黄金股持有者（政府）最终同意，否则无效。对于企业经营班子成员的任免，日常经营管理与分配等，黄金股则不享有一票否决权。最早的案例来自1984年英国电信私有化方案，在10年3次股份减持过程中，英国政府放弃持有的股份和收益，仅持有一股黄金股，以保持私有化过程中的控制力，防止公众利益受到损害。

　　在资本市场比较成熟的欧美国家，特殊管理股制度得到广泛运用和推广。

　　从行业范围来看，类别股份制度在传媒、互联网等行业应用广泛，美国的《华尔街日报》、《纽约时报》，英国的《每日邮报》以及谷歌、脸谱上市企业等都采用了双层股权结构，公司创始人股东持有大部分的多权股，控制公司重大事项的表决权。黄金股制度则在电信、航空、水利等公用事业类国有企业改制中成功推行并引起巨大反响。英国、法国、西班牙、意大利、葡萄牙等国家都曾在国有企业改制过程中广泛推行黄金股制度，亚洲的韩国和我国台湾地区也都曾经试行黄金股制度并获得良好反响。

　　特殊管理股制度在中国的探索，是在我国文化体制深化改革的大背景之下萌发产生的。2009年，国务院颁布《文化产业振兴规划》，将推动文化产业发展上升到国家战略层面。2014年2月，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《深化文化体制改革实施方案》，把在传媒企业实行特殊管理股制度试点列为2014年工作要点。近期发布的《指导意见》则提出，在推进公司制股份制改革时，允许将部分国有股转化为优先股，并在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。可以讲，特殊管理股制度是我国国有企业股权结构的大胆创新，也是国家意识形态管理方式的重大突破，对当前国有企业深化改革引领创新具有深远意义。

　　目前，我国实行特殊管理股制度，除了注意防止国有资产流失、维护国家文化安全和社会和谐稳定之外，主要有三个方面的问题或难点亟待关注和解决：

　　一、相关法律法规亟需进一步修订完善。现行的《公司法》虽然强调同股同权同利，但有关条文也为实施特殊管理股制度预留政策空间。从实践操作来看，非上市有限责任制国有企业实行特殊管理股制度在法律层面是可行的。但从特殊管理股制度的溯源起因和中国国企混合所有制改革的大背景来观察，无论是竞争类国企还是公益类国企，未来整体上市成为公众类公司已是大势所趋，因此，包括《公司法》、《证券法》等法律法规以及相关配套制度在配合国企改革的顶层设计方面，都需要作相应修订、细化和完善。

　　二、进一步明晰《指导意见》中所提的少数特定领域的行业范围。从国外成功的实践经验和我国国企改革的实际出发，建议可以考虑在文化传媒类企业和互联网企业试点探索类别股份制度，在电信、交通、航空、电力等公用事业类国有企业中试点实行黄金股制度。采取先行先试的方式，逐步完善，总结推广。另一方面，各行各业主管部门亟需加快落实国务院关于市场准入的负面清单制度，清单之外的行业和企业都可大胆试行特殊管理股制度。对企业而言，不分国有和民营、内资和外资、企业规模大小，法无禁止皆可为；对政府来讲，则是法无授权不可为。

　　三、彻底厘清政府和市场的行为边界。“让市场的归市场，让监管的归监管”，缩小政府“有形之手”在企业实行特殊管理股制度过程中的干预范围和干预力度。界定政府的主要职能应该是服务、协调和监督，使市场在资源配置中起决定性作用，应该成为探索建立国家特殊管理股制度的最重要原则及实施准则。

　　（作者系中南财经政法大学兼职教授）